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本溪市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

来源:本溪市人民政府办公厅 发布时间:2016-03-06 15:52:00 浏览次数: 【字体:

  本溪市人民政府文件

  本政发〔2016〕3号

  本溪市人民政府关于推广运用政府

  和社会资本合作模式的实施意见

  

各自治县、区人民政府,本钢,市政府各委办局、直属机构:

  为进一步鼓励引导社会资本积极参与公共服务领域投资运营,改革创新公共服务供给机制和投入方式,提高公共产品和公共服务供给能力与效率,拓宽公共设施建设融资渠道。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)和《辽宁省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(辽政发〔2015〕37号)精神,结合我市实际,现就推广运用政府和社会资本合作模式提出如下实施意见:

  一、总体要求

  认真贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神,按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体要求,改革创新公共服务供给机制和投入方式,向社会资本开放基础设施和公共服务项目,通过采取政府和社会资本合作(PPP)模式,以“风险共担、利益共享”的公平市场运行环境和合理的投资回报机制,鼓励吸引社会资本积极参与,形成投资主体多元化、建设方式多样化、运营服务市场化的新格局,不断提高公共服务的效益和质量,多渠道满足人民群众各方面需求。

  二、基本原则

  (一)政府主导,市场运作。按照“政府决策、规范运营、市场化运作”的原则,严格界定政府和市场边界,构建监管与协作相结合的政府和社会资本合作机制,积极推进市场化运作,依法保护参与各方合法权益,优化公共产品和服务的市场化配置。

  (二)试点先行,先易后难。优先选择市场化程度相对较高,价格调整机制相对灵活,需求长期稳定,盈利预期较高的项目进行试点,循序渐进、逐步推广运用PPP,确保推进的节奏和力度与政府的财力和管理能力相匹配,制定可行的措施,有力有序推进合作项目。

  (三)风险分担、互利共赢。在风险和收益对等前提下,政府和社会资本之间合理分配项目风险及收益。原则上项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担,自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。同时建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制,稳定社会资本收益预期,确保社会资本回报合理,项目可持续经营,防止不合理让利或利益输送,切实维护公共利益。

  (四)公开透明、诚信合作。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台,实行统一市场准入,创造平等投资机会,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、程序严谨规范、过程公开透明。牢固树立法律责任、契约精神和信用意识,政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上按照“权责明确、规范高效”的原则订立项目合同,项目合同一经签署必须严格执行,无故违约方必须承担相应责任。

  三、实施范围和合作方式

  (一)实施范围。PPP项目主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务等领域的项目。优先选择一些投资规模相对较大(原则上不低于5000万元)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般为10—30年)的领域推广运用PPP模式,重点推进市政基础设施领域(能源、燃气、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处置、公共充电设施、公共停车场库、地下综合管廊等)、交通领域(公路、城市道路、桥梁、隧道、综合交通枢纽等)、社会事业设施领域(教育培训、体育健身、医疗、卫生、文化旅游、养老、保障性安居工程、棚户区改造等)、水利及生态环保领域(水利、资源环境和生态保护等)、农业、林业、科技及新型城镇化试点项目等。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。自2016年起,凡符合上述领域和条件的新建、改建项目,经同级发展改革部门会同财政部门和行业主管部门进行评估、筛选出来的适宜采用PPP模式的建设项目,政府或其指定的有关职能部门、事业单位或政府投融资公司(以下简称项目实施机构)必须做好项目整体策划,编制PPP模式实施方案,通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场测试后确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的,再行考虑安排其他建设资金来源。

  推进存量项目按照PPP模式改造。重点推进融资平台公司存量项目按照PPP模式改造,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。存量项目转型为PPP项目,应依法进行资产评估,防止公共资产流失或贱卖。

  (二)合作方式。

  经营性项目:对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

  准经营性项目:对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

  非经营性项目:对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

  已建成投入使用的存量资产,可以采取转让—经营—移交(TOT)、股权转让、委托运营、整合改制、后勤社会化等方式,引入社会资本进行专业化运营改造,提高运营管理服务水平。

  四、操作流程

  PPP项目实施机构原则上由各相应行业主管部门实施,也可以是其属事业单位、集团公司等,存量PPP项目由融资平台公司等债务主体负责组织实施。

  (一)项目征集遴选。各县(区)每年应从重点项目建设中,明确本地区PPP项目的准入条件,从拟建设项目和已建成运营项目中遴选一批市场化程度较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合约期限较长的PPP项目建立本地的项目库,实行动态管理。各行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中,按照各自职责,分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、旅游等公共服务领域中遴选、审核和汇总PPP潜在项目,向市发展改革委、市财政局提供项目清单。市发展改革委牵头对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。依据审核结果,建立市PPP项目储备库。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。

  (二)项目评估论证。储备项目库中拟列入年度实施计划的PPP备选项目,行业主管部门应履行计划报批程序。各级财政部门组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。行业主管部门和项目实施单位要按照财政部门要求,进行项目物有所值评价和财政承受能力的初期论证,主要是对项目的定价调价机制、运营维护成本、融资方案等进行重点评估,并结合项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,必要时可委托专业机构提供咨询服务。市财政局会同市发展改革委等部门统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社会公布年度PPP实施备选项目。

  (三)项目方案编制。“物有所值”评价和财政承受能力论证通过后,由项目实施机构组织编制项目实施方案,项目实施方案经财政、发展改革及相关行业主管部门审查同意后,报同级政府批准。实施方案应包括但不限于:项目概况、风险分担方式、项目运作方式、项目投融资结构、回报机制、定价机制和调价公式、配套安排、合同体系、监管方式、采购方式、政府承诺、财政补贴等事宜。

  (四)合作伙伴选择。实施方案审查通过后,由项目实施机构按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规及规范性文件,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等多种方式,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的合作伙伴。项目涉及产权交易的,按项目性质进行公开、公平、公正竞价,实现阳光采购。项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节,包括采购公告、资格预审、评审结果、项目合同等信息,保证程序公开、过程透明、结果公正,保障各类投资主体平等参与,不得对非公有制资本单独设置附加条件。

  (五)合同制定。项目实施机构根据项目实施方案与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同,明确双方的权利和义务,并按照权责对等原则合理分配项目风险,原则上,项目设计、建造、财务、运营、维护等风险由社会资本承担,法律、政策风险由政府承担。合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式,违约责任以及各方约定的其他事项。合同需报同级政府批准和财政、发展改革部门备案。

  (六)项目组织实施。项目实施机构会同财政、发展改革等部门监管PPP项目各方按照合同约定,按时足额出资设立项目公司,项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。项目运行期间,项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运行。项目实施机构要按照合同约定和项目考评情况向项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

  (七)绩效评价。财政、发展改革等部门要会同相关行业主管部门和项目实施机构,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,绩效评价结果应当依法对外公开,接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款;对绩效评价未达到约定标准的项目,项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或补救措施。视项目合作周期,每隔3至5年对合作项目实行一次中期评估,重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性,评估风险,制定应对措施。

  (八)项目规范移交。项目合作期满,由项目实施机构或政府指定的其他机构组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交工作组委托第三方评审机构,对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,并公开评价结果。

  五、退出机制

  (一)PPP项目的退出条件。因不可抗力、合同主体违约或其他情形导致合同无法履行的,PPP项目可以终止退出。

  (二)PPP项目的退出流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同财政、发展改革等部门制定退出方案,报同级政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、财政部门、发展改革部门依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

  六、完善配套措施

  各级政府和有关部门要加强对推广运用PPP模式的政策保障,积极研究引导社会资本、金融资本等参与PPP项目的有效方式。

  (一)简化项目审核流程。进一步减少审批环节,简化办理手续,优化办理程序,建立项目实施方案联评联审机制,项目合同签署后可并行办理必要的审批手续。

  (二)优化资源配置。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途;建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续;不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理;以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县政府批准后实施。对无法在合理期限内收回成本,且政府无法承担巨额补贴的项目,可按相关规定将广告、商铺、加油站、加气站、冠名等经营权配置给项目,弥补建设投资成本。

  (三)财税政策扶持。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取PPP模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。统筹运用财政资金,优化调整现有资金使用方向,积极扩大资金来源渠道,综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,加强对PPP项目的支持。各级财政部门将运营补贴、融资费用等补贴项目分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

  (四)拓宽融资渠道。鼓励引导金融机构参与PPP项目,拓宽项目融资渠道。探索由市、县(区)两级政府授权投资机构作为发起人,吸引金融机构、社会资本共同设立城市建设基金,通过股权投资的方式支持城市基础设施、公共服务设施和城镇化建设。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、项目收益债券、项目收益票据等直接债务融资工具融资。

  (五)优化发展环境。加强社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。加强项目实施能力建设,注重培育社会投资人,培养专业人才,引进和培育第三方专业咨询机构,鼓励社会中介机构、社团组织积极参与项目建设,提供法律、财务、咨询等专业服务。加强舆论宣传引导,增强政府、社会和市场主体共识,营造良好的合作氛围。健全信息公开制度,及时发布项目信息、招标(采购)需求以及行业政策、市场需求等信息,增强政策透明度。提升公众参与度,畅通公众获取和反馈有关信息的渠道,保障公众的知情权、建议权和监督权。

  (六)防范债务风险。在对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的负担。要依法严格控制政府各类或有债务,严防债务风险转移,切实防范和控制财政风险。政府对社会投资人或项目公司按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、投资补助、政府付费和财政补贴等相关责任,不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外,各地政府及其所属部门不得以任何方式提供担保。

  七、建立保障机制

  (一)健全工作协调机制。成立本溪市推广政府和社会资本合作模式工作领导小组,组长由市政府主要领导担任,成员单位由市发展改革委、市财政局、市审计局、市政府金融办、市国资委、市国土资源局、市公共资源交易管理办公室、市政府法制办及相关行业主管部门等组成,统一协调全市政府和社会资本合作模式工作,明确工作体制机制,研究完善相关政策体系,统筹安排全市PPP工作的总体规模和进度,协调PPP模式推广运用中的相关工作。领导小组办公室设在市发展改革委。

  (二)明确工作职责。市发展改革委在市推广政府和社会资本合作模式工作领导小组领导下,研究完善相关政策体系,协调推进PPP工作,负责建立管理市级PPP项目库,统一发布我市PPP项目信息。市物价局依法审核各类公共服务价格和收费标准,定期进行成本监审。

  市财政局对涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目进行物有所值和财政可承受能力评估,建立和完善政府补贴制度,按时足额到位各项资金,组织开展项目绩效评价。

  市国资委要支持市属国有企业积极参与PPP项目谋划和实施,做好相关资产评估、产权交易等管理工作。

  市城乡规划建设委、市交通运输局、市水务局、市教育局、市卫生计生委、市文化广电局、市民政局、市房产局、市综合执法局、市旅游发展委等部门主要负责本行业内相关实施细则的制定,确定各类技术性规范和公共服务标准,提出本行业相关PPP项目并开展前期研究工作,组织项目实施机构编制PPP项目实施方案,加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督,保障公共产品的质量、效率和延续性。各类政府融资平台公司等债务主体负责存量项目按照PPP模式改造。

  市政府金融办负责协调金融机构监管部门,支持各类金融机构通过提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,或与社会资本组成联合体参与PPP项目等方式,参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。

  市政府法制办负责涉及PPP模式管理领域相关市政府规范性文件和项目合同的合法性审查工作。

  市监察局负责加强PPP项目决策、实施过程的行政监督,依法查处违纪违规行为。

  市审计局负责做好审计监督工作。

  市公共资源交易管理办公室负责做好PPP项目采购交易活动的综合监管工作。

  市城乡规划建设委、市国土资源局、市环保局等部门根据各自职责参与项目过程管理,做好各项审批服务工作,督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营。

  (三)加强考核监管。将我市PPP工作推进情况纳入市政府年度绩效目标考核体系。各相关部门要在各自职责范围内依法对PPP工作进行全过程监督,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,保障公共产品的质量、效率和延续性。要督促投资人严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度,依法经营,充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

  (四)加大宣传培训力度。市级各新闻单位要大力宣传PPP模式的重要意义、基本知识、成功案例等,增进政府、社会和市场主体共识。通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式,不断提升各级干部对PPP模式的认识水平和运用能力。提升项目奖惩的科学性、管理的专业性以及实施效率。市发展改革委要积极搭建本级信息发布平台,集中向社会公开发布成熟的项目信息,鼓励和方便社会资本参与项目建设运营。



                                                               本溪市人民政府

                                                                2016年3月6日


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