本溪市人民政府

本溪市人民政府文件

本政发〔2022〕2号

本溪市人民政府关于印发《本溪市“十四五”

时期“一老一小”整体解决方案》的通知

各自治县、区人民政府，本钢，市政府各委办局：

　　现将《本溪市“十四五”时期“一老一小”整体解决方案》印发给你们，请结合实际认真组织实施。

                                   　　本溪市人民政府

　                                    　2022年1月25日

　　本溪市“十四五”时期“一老一小”整体解决方案

　　为积极应对人口老龄化，聚焦“一老一小”领域扩大养老托育服务有效供给，提升服务质量，完善服务体系，依据《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》、《关于促进养老托育服务健康发展的意见》等文件要求，结合我市实际，制定此方案。

　　一、 实施背景

　　（一） 发展基础

　　“十三五”期间，本溪市委、市政府高度重视养老托育服务工作，认真落实中央精神和省委部署，切实加强组织领导和政策引领，养老服务政策不断完善，养老服务体系逐步健全，全面两孩政策平稳实施，保持适度人口规模，全力构建有利于人口均衡发展的支持体系。

　　“十三五”时期养老服务体系发展总体情况。在全面贯彻落实中央和省养老服务法规政策基础上，制定印发了《本溪市政府医养结合实施方案》（本政办发〔2016〕119号）、《本溪市人民政府办公厅关于本溪市全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（本政办发〔2018〕58号）等政策性文件，构建了较为完善的政策支持体系。全市共有养老机构147家、养老床位10344张。

　　“十三五”时期托育服务体系发展总体情况。为促进我市3岁以下婴幼儿照护服务发展，印发《本溪市人民政府办公室关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》（本政办发〔2020〕33号），进一步加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，加大社区婴幼儿照护服务设施规划建设力度，规范婴幼儿照护服务机构发展。全市完成注册审批登记的托育机构2所，多数幼儿园提供3周岁以下婴幼儿照护服务。

　　全市养老托育服务取得了长足进步，但也存在一些问题和薄弱环节。如要素保障支持力度较弱，资源配置不够充分，城乡发展不均衡，金融支持力度不足；养老托育服务体制机制有待健全，居家、社区、机构养老服务转换协调性较弱，托育服务尚在起步阶段；供求结构矛盾较为突出，普惠性服务覆盖面小，托位提供主要依靠幼儿园，缺少示范性综合托育机构及普惠型托育机构；养老托育产业发展不够充分；人才规模和结构较养老托育服务发展需求存在差距。

　　（二） 发展趋势

　　截至2020年末，本溪市常住人口数量132.6万，60岁及以上人口为38.47万人，占29.01%，其中65岁及以上人口为25.34万人，占19.11%，已步入中度老龄化阶段，即将进入重度老龄化阶段。2020年登记出生人口数为6060人，出生率为4.22‰。新生儿出生率低、人口老龄化加剧，为我市“一老一小”服务发展带来巨大压力和挑战，也提供了重要机遇和发展空间。一是积极应对人口老龄化已确定为国家战略任务，相继出台的各项利好政策为养老托育服务发展提供了强力的基础支撑。二是养老托育服务发展环境、基础条件优势明显，立足产业基础和资源禀赋，全面实施“生态立市、产业强市、人才兴市、惠民富市”四大战略，扎实推进“五个本溪”建设，全市经济社会发展呈现稳中向好态势，为养老托育服务发展提供有力保障。三是人口老龄化促进了“银发经济”发展，老年产品和服务消费市场潜在需求较大，消费潜能不断释放。四是养老托育机构发展空间充足，业态发展可探索领域广泛。

　　二、 基本原则

　　以人为本，协调发展。政府主导、社会参与、多方合力，促进城乡协调、区域协调、供需协调、事业产业协调，不断满足不同家庭状况、经济状况群众的多层次、多样化服务需求。

　　统筹规划，科学布局。充分考虑土地规划、服务人口和半径等情况，优化资源配置，统筹“一老一小”服务设施数量、规模和布局，推动人民群众就近就便享受服务。

　　保障基本，突出普惠。强化政府保基本兜底线职能，补齐养老托育设施短板，引导发展质量有保障、价格可承受、运行可持续的普惠养老托育服务。

　　政策倾斜，规范监管。创新支持政策、优化营商环境，发挥政府发展“一老一小”服务主体责任，优化发展环境；完善监管制度，加强规范监管，保障“一老一小”服务健康发展。

　　三、 发展目标

　　实施积极应对人口老龄化国家战略，针对“一老一小”需求，养老服务和儿童关爱服务质量全方位提升。养老托育服务体系更加完善，事业产业发展丰富优质，社会有效投资明显扩大，养老托育服务消费潜力充分释放。要素支撑夯实有力，社会环境宜居友好，促进人口长期均衡发展。

　　（一）“一老”方面

　　到2023年，全市养老服务床位数达到1.35万张。全面建立居家社区老年人定期探访制度。新建居住区按照人均用地不少于0.1平方米的标准规划配建养老服务设施。引导养老机构开展失能老年人长期照护，养老机构中护理型床位占比不低于50%。每个县至少有一所专业照护为主的县级特困供养服务设施（敬老院）。

　　到2025年，养老服务体系进一步完善，养老事业和养老产业协同发展。全市养老服务多样化供给能力明显增强，养老服务质量大幅提升。兜底线、促普惠，巩固以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养康养相结合的养老基础地位。智慧养老创新加强，老龄产业提质升级。全市养老服务床位数达到1.7万张，养老机构中护理型床位占比不低于55%。

　　（二）“一小”方面

　　到2023年，逐步健全婴幼儿照护服务规范体系，扩大基本公共服务覆盖面。积极开展普惠性托育机构创建工作，有条件的县区建设达标的婴幼儿照护机构，每千人口拥有托位数4.1个。

　　到2025年，婴幼儿照护服务规范体系基本健全。日间照护、保育、教养等多种形式优质托育服务快速发展，普惠托育服务发展趋势良好，托育服务机构专业化、规范化发展，婴幼儿照护服务质量明显提升。社区婴幼儿照护服务机构覆盖率达到50%以上，各县区共建成达标的婴幼儿照护机构不少于6个，建成至少一个市级示范性、综合性托育服务中心。每千人口托位数达到4.5个以上。

　　（三）主要指标

　　四、加强养老服务体系建设

　　（一）落实政府保基本兜底线公益职能

　　1.加强特殊群体养老服务保障。将城乡特困老年人等托底保障群体，低保或低收入家庭失能、失智、高龄老年人等困境保障群体，失能、失智、重度残疾、计划生育特殊家庭老年人等重点保障群体确定为目标群体。对符合城乡特困供养条件的老年人做到应养尽养，有集中供养意愿的优先安排和保障；分散供养的，抓好政策落实、加强关爱服务。不断提高特困供养标准，丰富供养服务项目，强化特困供养服务在养老服务中的兜底作用。做好老年福利政策与社会救助等相关政策有效衔接。

　　2.健全基本养老服务制度。建立养老服务需求调查制度，健全老年人现状和服务需求数据库，完善特殊和困难巡视探访制度和保障服务清单；建立家庭养老床位建设及运营管理制度；建立老年人能力评估制度，集中开展普查性老年人能力评估，将结果作为老年人享受福利待遇、接受基本养老服务的重要依据；全面提升特殊和困难老年人基本服务保障水平；制定指导性收费标准及补贴标准，提升基本服务供给适配性、准确性。

　　3.提升公办养老机构服务能力。推动公办养老机构改革。坚持公益属性，完善养老机构分类支持保障政策，发挥公办养老机构兜底保障作用，建立入住评估机制，分类分层次为基本养老服务对象提供无偿或低偿托养服务，在满足集中供养需求前提下，其余床位允许向社会开放，提升床位利用率，收益主要用于兜底保障对象的养老服务；积极建设公办养老服务机构（含特困人员供养服务机构），推动养老机构转型为面向失能、半失能老年人的护理型养老机构，通过新建、改扩建公办养老机构，提升服务能力。明山区、南芬区逐步完善老年人集中供养基础设施建设。

　　4.补齐农村养老服务短板。发挥政府主导作用，补齐农村养老服务设施短板，推进乡镇敬老院设施改造提升计划。对符合要求的特困人员供养服务设施（敬老院）进行提质升级改造。合理规划布局，加强农村社区综合服务能力建设，综合农村敬老院、老年食堂、村卫生室、老年活动中心设施功能，提高设施利用率。初步形成关爱服务体系，基本解决农村老年人吃饭、就医、救急、精神慰藉等问题。健全完善定期巡访独居、空巢、留守老年人工作机制，积极防范和及时发现意外风险，稳步推进农村留守老年人关爱体系建设。

　　（二）推动普惠养老服务发展

　　1.促进普惠养老提质降价。推动实施普惠养老专项行动，支持社会力量建设一批普惠性养老服务机构，发展成本可负担、质量有保障、方便可及的普惠性养老服务，重点解决低收入群体养老问题。政府提供土地、规划、财政、融资及医养结合、人才培训等“政策支持包”，帮助企业降低运营成本。企业提供普惠性养老“服务承诺包”，按约定承担公益性、普惠性养老服务，降低服务价格。鼓励各类市场主体通过新建或改扩建适宜的厂房、医院等方式建设养老服务机构，扩大普惠性服务供给。推动形成市场原则下的普惠价格形成机制，争取床位费不高于当年城镇职工可支配收入的130%，普惠养老不高于同等情况市场化养老价格的70%。

　　2.完善社区普惠养老服务骨干网络建设。进一步完善社区养老服务网络建设，支持多个公办社区养老服务机构组网建设运营，发展集中管理运营的社区嵌入式、分布式、小型化的养老服务设施和带护理型床位的日间照料中心，引导社区养老服务向连锁化、品牌化运营，强化助餐、助浴、助洁、助行等服务能力。

　　3.加强综合性普惠养老服务机构建设。支持社会力量建设专业化、规模化、医养结合能力突出的养老服务机构，完善长期照护服务标准规范，加强专业护理人才培养储备，提升信息化、智能化管理服务水平，促进康复辅助器具推广应用，强化对失能失智老年人的长期照护服务。

　　（三）强化居家社区养老服务

　　1.发挥居家社区养老基础性作用。发展生活照料、家务料理、康复护理、精神慰藉等上门服务。加强日间照料、老年餐桌、日间托养、邻里照顾、志愿互助、社会交往等社区服务。健全面向独居、高龄等特殊困难老年人群的巡视探访制度和紧急救援机制。强化社区养老服务机构为周边老年人特别是高龄、重病、失能等老年群体提供健康管理、康复指导、精神慰藉等服务功能。发挥明山区省级居家和养老服务改革试点作用，推动平山区、溪湖区新试点创建工作，发展居家社区服务。

　　2.改善老年人的居住环境。推进为特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭进行适老化改造。落实养老服务设施分区分级规划建设要求，新建住宅小区严格按照标准配建养老服务设施，做到同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，扩大养老服务设施供给量。

　　（四）促进“医、养、康、护”相融合

　　1.加强养老机构医疗服务能力建设。以老年人基本健康养老需求为导向，加强医养结合型服务设施建设，提高护理型床位比例，通过养老机构内设医疗机构、与医疗机构签约服务、巡诊和远程诊疗等多种形式，切实保障养老资源与医疗服务资源有机结合。适当放宽养老机构内设医疗机构准入条件，加快审批流程，对于符合条件的可按规定纳入基本医疗保险范围。

　　2.加强医疗机构适老服务能力建设。促进二级以下公立医院向康复机构转型，推进康复专科医联体建设，进一步优化现有康复医疗服务体系，增强机构间的互通互联和业务协作，提升基层医疗卫生机构康复医疗服务能力。鼓励社区卫生服务站和街道卫生服务中心，联合周围医院门诊或急救中心，为老年人提供入户医疗服务。探索形成模式化可推广的应急处理模式，确保及时精准提供救助服务。

　　（五）优化养老机构协同发展

　　引导机构养老向社会化、规范化、专业化方向发展，建立健全养老机构建设标准、服务规范、评定体系等。严格落实养老机构相关管理办法，保障基本安全和服务质量，规范养老机构运营秩序。探索建立“养老联合体”，推进机构养老、社区养老和居家养老融合发展，实现养老服务区域化、品牌化发展。

　　（六）积极发展老年大学

　　加强规划和政策引领，多路径扩大老年教育供给，推动老年大学办学点、学习网点向边远地区、农村和城市社区延伸。加大对老年人的教育和职业培训投入，推行终身职业技能培训制度，依法保障大龄劳动者就业权利，创造老有所为的就业环境。

　　（七） 加强智慧养老创新发展

　　以需求为导向，搭建智慧养老服务平台，提升平台的实用性和适老性。加强与大型综合医院、社区医疗卫生机构、医保定点药店等医疗机构的信息联动，加强老年人健康管理，开展智慧医养康养服务，探索物联网和远程智能安防监控技术，掌握独居、空巢等老年人实时情况。

　　（八） 培育壮大养老产业

　　1.培育发展新兴养老服务业态。促进养老服务与文旅康养、医药健康、生态农业等行业融合发展，加强跨区域对接联动，推动异地养老模式发展。利用山水、温泉、冰雪、民俗文化等资源优势，建设生态体验、度假养生、温泉水疗养生、田园养生等特色康养小镇，推动打造辽宁五女山中医药健康小镇、辽宁芳华龙宝中医温泉生态度假小镇等康养品牌。发展老年休闲养生旅游业，形成季节性地方推介目录，鼓励养老机构和旅游行业开展旅居式、候鸟式养老服务。引导本溪县、桓仁县依托资源优势，以建设辽东绿色经济先行区为契机，汲取乾元堂健康城项目成功经验，围绕中医养生、文化旅游等领域，建设集“吃、住、行、医、养、游”为一体的综合性健康文旅休闲养生基地，创建中医药健康旅游示范基地。

　　2.探索发展老年相关产品制造业。拉长做大集生物药、现代中药、食品保健、医疗器械、健康服务等为一体的完整医药产业链和供应链。利用林下参、灵芝、沙棘等农产品资源优势，发展有地方特色的老年食品加工业，研发老年健康产品并广泛推广。充分发挥国家生物医药科技产业基地优势，研发生产老年药品、保健品。增强医疗影像等装备制造能力，支持高新区生产家用健康器材、老年用品、康复辅具等，研发智能化、可穿戴的健康监测设备等适老产品。

　　3.积极承接沈阳现代化都市圈养老功能。推动都市圈养老资源要素流动，提升康养内涵和品质空间，构建“医疗+养生+度假”养老格局。依托一亩芳华、花溪沐等温泉产业和本溪水洞、五女山等国家级旅游景区优势，打造本溪文旅康养品牌；结合本溪中医药特色老年医疗卫生服务，为养老服务提供坚实医疗基础；完善区域间政策衔接与资源整合，发挥区位优势，面向沈阳都市圈及周边城市提供康养服务，整合承接周边人口密集省市养老功能，打造沈阳现代都市圈康养集聚区。

　　五、加强托育体系建设

　　（一）科学规划托育机构建设

　　1.科学规划托育机构布局。充分考虑人口变化和城镇化发展趋势，坚持普惠优先原则，制定托育机构布局规划和项目建设规划，将需要独立占地的托育服务设施和场地建设布局纳入相关规划。新建、扩建、改建一批托育机构和设施，各县（区）至少建成1-2个达标的婴幼儿照护机构。

　　2.落实配套托育服务设施建设。新建居住区时要建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施。老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，通过购置、置换、租赁等方式建设完成。

　　（二）多种形式发展托育服务

　　1.推进建设非盈利性托育机构。发挥政府主导作用，建设承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心，设置一定规模的托位，并提供托育从业人员培训、托育机构管理咨询、托育产品研发和创新设计、家庭养育指导及婴幼儿早期发展等服务。充分利用居住区场地、土地、房产等各类资源，通过自建自营、合作经营、委托经营、公办民营、民办公助等方式，举办非营利性托育机构。推动将资源、服务、管理下沉到社区（村），统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设，鼓励利用社区（村）公共服务设施等资源，建设非营利性托育机构。

　　2.支持社会力量发展托育服务。积极争取普惠托育服务专项中央预算内资金，由政府提供普惠托育政策清单，企业签订承诺清单。引导国有资本和社会资本，积极参与建设一批普惠性托育服务机构，切实降低托育服务供给成本，为广大中低等收入家庭提供价格适中、方便可及、质量可靠的托育服务。利用早教中心、妇女儿童活动中心、计划生育服务机构、家政服务公司等资源改扩建示范性托育机构。建设嵌入式、分布式、连锁化、专业化的社区托育服务设施，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的普惠托育服务，就近缓解家庭育儿负担。

　　3.鼓励单位开展托育服务。鼓励工业（产业）园区、用人单位等通过自建自营或委托运营的方式，利用自有土地或设施，单独或联合相关单位共同举办托育机构。市级党政机关及事业单位、国有企业等要率先带头为职工提供福利性托育服务，合理设置育婴室、哺乳室、女职工特殊关爱室等设施，医院、学校等育龄女职工人数占比较高的单位要重点提供保障，县区机关单位及民营企业根据具体情况有序推进。鼓励有条件的妇幼保健机构、医院、社区卫生服务中心等，远离病源设立临时托育场所，并为周边托育机构提供育儿支持。

　　4.积极推进托幼一体化建设。盘活存量资源，统筹全市托育服务资源，鼓励普惠性幼儿园（包括教育部门办园、其他部门举办的公办性质幼儿园、普惠性民办幼儿园）提供婴幼儿照护服务。支持有条件的幼儿园在满足区域内儿童入园需求基础上，利用现有资源或通过改建、扩建等方式开办托班，招收0-3岁婴幼儿，实行托幼一体化管理。通过政策支持降低运营成本，增加普惠性托育资源有效供给，提升现有托位利用率。

　　（三）优化托育服务支持指导体系

　　1.加强对家庭婴幼儿的支持和指导。落实家庭托育点管理办法，推进家庭托育点规范管理。依托各级各类妇幼保健、医疗、托育服务等机构，为婴幼儿家庭提供新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等服务。为从业人员提供培训，为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿早期发展指导等服务。

　　2.加强卫生保健和疾病防控管理。托育服务机构对照护的婴幼儿健康负主体责任，各级疾病预防控制机构、妇幼保健机构、卫生监督机构加强对婴幼儿照护服务机构卫生保健工作的业务指导、咨询服务、监督检查。

　　（四）打造创新融合、开放有序的发展环境

　　1.推动托育服务市场化发展。推动与婴幼儿生活息息相关的行业规范发展，推进互联网、大数据、人工智能、5G等信息技术和智能产品在托育领域的深度应用。推进“互联网+托育服务”，支持有条件的机构发展互联网直播互动式家庭育儿服务，鼓励开发婴幼儿养育课程、父母课堂等。

　　2.加强宜居环境建设。充分利用社区服务中心（站）及社区卫生服务站、日间照料中心、儿童之家以及小学、幼儿园等公共服务资源，拓展婴幼儿照护服务功能，实现与社会公共服务设施共建共享。加强母婴设施配套建设，车站、商场、医院等公共场所要普遍建立母婴室（哺乳室）；在具备条件的场所普遍设置专席，开辟服务绿色通道，为婴幼儿出行、哺乳等提供便利条件。努力打造儿童友好环境，积极创建儿童友好城市。

　　六、保障措施

　　（一）建立工作机制。坚持党委领导、政府主导，建立健全党政主要负责同志挂帅的“一老一小”工作推进机制，常态化督促整体解决方案的实施，重要时间节点听取方案实施成效报告。相关部门根据国家及省陆续出台的政策法规，从规划、土地、财政投入、税收、权益保障等要素方面制定政策支撑，以确保方案有效实施。

　　（二）统筹整体推进。根据我市“一老一小”人口分布和结构变化，科学谋划“十四五”养老托育服务体系，将“一老一小”工作纳入国民经济和社会发展规划、列入“为民办实事”清单统筹推进。保障计划生育家庭合法权益，推进全方位帮扶保障制度，落实父母照料假。落实三孩生育政策及配套支持措施，支持护理假、育儿假等新政策的实施。落实新建小区“四同步”配建养老托育服务设施政策要求。

　　（三）加大资金投入。根据经济社会发展状况和“一老一小”人口变化，建立稳定的经费投入保障机制，完善财税和金融政策，推动各项税费优惠举措落地，创新发展相关金融产品和服务，引导保险资金等各类社会资本投入“一老一小”事业，形成财政资金、社会资本等多元结合的投入机制。

　　（四）培养专业人才。加大婴幼儿照护服务及养老服务人才培养、培训、激励、评价等具体措施力度。推动解决现有老年服务类、婴幼儿照护服务职业教育缺项问题。鼓励辽宁医药化工职业技术学院、市商贸服务学校开设养老服务、养老护理、中医养生、婴幼儿照护服务等相关专业。加强从业人员职业道德、法律法规、安全教育、职业技能培训等。

　　（五）创新支持政策。创新落实规划、土地等方面优惠政策。统筹安排养老托育机构和设施建设用地，保障用地需求，鼓励利用低效土地或闲置土地建设养老托育机构和设施。不断优化养老托育领域营商环境，发挥政策的系统集成效应，支持养老托育服务健康发展。

　　（六）加强规范监管。严格落实各项制度要求，全面提升养老托育服务监管水平，落实监管责任，将养老托育纳入公共安全重点保障范围。加强协同监管，健全各部门协调配合机制，切实防范非法集资、突发事件等各类风险，重点防范和治理机构“跑路”问题。

　　（七）营造友好环境。积极开展相关宣传教育活动，传承弘扬中华民族尊老爱幼传统美德，发挥好家庭在居家养老育幼中的重要作用，形成家庭、社会、政府共同参与的良好氛围。加强老年人、婴幼儿权益保障，完善各项社会优待，加强“一老一小”宜居环境建设。

养老托育重大项目清单

重大政策清单

   政策解读：关于《本溪市“十四五”时期“一老一小”整体解决方案》政策解读